國家發展改革委地區經濟司 鄒 勇
中國是一個幅員遼闊、人口眾多的發展中大國，各地區自然、經濟、社會條件差異顯著，區域發展不平衡是中國的基本國情。中國政府十分重視區域協調發展，在不同的歷史時期分別作出了重要戰略部署，特別是上世紀90年代中后期以來，相繼提出了實施西部大開發、振興東北地區等老工業基地、促進中部地區崛起戰略，與鼓勵東部地區率先發展戰略一起，共同構成了國家區域發展總體戰略。經過多年的不懈努力，區域發展格局呈現出積極變化，取得了很多成績，但區域發展不協調的問題仍然很突出。在新的歷史時期，需要把促進區域協調發展擺在更加重要的位置，深入貫徹落實區域發展總體戰略，采取更加扎實有力的政策措施，力爭在促進區域協調發展方面不斷取得新的明顯進展。下面，按照會議安排，我著重從四個方面介紹近年來中國在促進區域協調發展方面的一些情況。
一、 我國區域發展的回顧與評價
（一）地域概念的提出
在1985—1990年的第七個五年計劃中，我國第一次提出了東、中、西三大地帶的概念，第一次出現區域協調發展的概念，以后的幾個五年計劃中都用這個提法，但表述上略有不同。
在1991—1995年的第八個五年計劃中，明確提出要處理好東、中、西三大地帶關系，首次明確區域要協調發展；在1996年—2000年的第九個五計劃年中，更加重視內地的發展 實施了有利于緩解差距擴大趨勢的政策；在2001年—2005年的第十個五年計劃內中，全面實施西部大開發政策, 提出東北地區振興戰略, 努力加快中、西部地區的經濟發展。
在2006年—2010年的第十一個五年規劃中，明確提出了深入貫徹東北振興戰略, 全面實施中部地區崛起政策，至此我國區域格局形成四大板塊
（二）協調發展的基本內涵
對于區域協調節器發展內涵的理解，有狄義和廣義之分?！暗伊x”的區域協調發展突出解決區域發展的差距問題，主要是通過對相對落后地區的扶持，實現突出縮小區域發展差距的目標。多數學者贊成“廣義”的理解，認為區域協調發展是一個綜合性概念，其內涵主要涉及以下四個方面：
第一， 區域間經濟發展水平的差距趨于縮小，人均地區生產總值差距保持在合適的范圍內
第二， 各地區人民群眾享受大體均等的基本公共服務的權力得到保障。
第三， 各地區比較優勢得到充分發揮，區域發展應當是更有效率的發展。
第四， 各地區人與自然的關系處于協調和諧狀態使區域協調發展更可持續性。
對就上述內涵，設定了三組指標，分別是經濟、社會和生態。
（三）區域發展戰略演進及評價
大體全分為三個歷史階段
二、“十一五”以來中國促進區域協調發展的主要做法和成效
“十一五”以來，中央不斷豐富完善區域發展總體戰略，進一步優化區域空間開發格局，出臺了一批區域規劃，制定了一系列有力的政策措施，中國區域發展呈現增長不斷加快、布局不斷改善、結構不斷優化的良好態勢，協調發展取得顯著成績。主要表現在：
一是全面實施區域發展總體戰略，區域發展協調性進一步增強。西部大開發深入推進，基礎設施和生態建設取得突破性進展，自我發展能力明顯增強；東北地區振興邁出新步伐，老工業基地煥發勃勃生機和活力，資源型城市經濟轉型穩步推進；中部地區崛起步伐加快，“三個基地、一個樞紐”建設取得積極進展，總體經濟實力進一步提升；東部地區率先發展成效顯著，發展質量不斷提高，在科學發展和改革開放方面繼續走在全國前列。在國家區域發展總體戰略的指引下，各地區比較優勢進一步得到發揮，區域經濟增長格局發生重大變化，2006年以來中西部和東北地區發展速度逐年加快，改變了多年來與東部地區經濟增速差距不斷拉大的狀況。2008年，西部、中部和東北地區生產總值分別增長12.4%、12.2%和13.3%，全部超過東部地區11.1%的增速，東部與西部地區人均生產總值之比從2005年的2.62縮小到2008年的2.33。中西部和東北地區基礎設施建設全面加速，教育、衛生、文化等社會事業加快發展，地區間基本公共服務差距趨于縮小。
二是加快推進條件較好地區和特殊困難地區發展，重點地區在統籌區域發展中的作用更加明顯。按照“抓兩頭、帶中間”的思路，大力推進條件較好地區開發開放，積極扶持特殊困難地區加快發展。繼續發揮經濟特區、上海浦東新區、天津濱海新區在改革開放和自主創新中的示范帶動作用，加快推進成都和重慶統籌城鄉、武漢城市圈和長株潭城市群兩型社會綜合配套改革試驗，組織編制珠三角、長三角、海峽西岸經濟區、關中—天水經濟區、遼寧沿海經濟帶等重點地區規劃和政策文件，長三角、珠三角、京津冀三大經濟圈繼續引領中國經濟增長，中西部一批新的區域增長極加快形成。繼續加大對革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區的扶持力度，研究制定了一系列政策性文件，支持西藏、新疆、寧夏、青海等省藏區、廣西等少數民族地區經濟社會跨越式發展。堅持開發式扶貧方針，不斷加大扶貧開發力度，全國農村貧困人口大幅度減少。以上政策措施提升了條件較好地區的發展水平，增強了特殊困難地區的自我發展能力，有力地促進了區域協調發展。
三是不斷拓展區域合作廣度深度，區域良性互動格局基本形成。國內區域合作全面推進，以基礎設施互聯互通、統一市場體系建設、社會保障制度對接為重點，加快推進長三角、珠三角等地區一體化發展步伐；積極推進產業轉移和承接，研究制定促進中西部地區承接產業轉移的政策意見，編制皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃，在江蘇沿海建設東中西區域合作示范區；對口支援工作力度進一步加大，開展汶川地震災后重建對口支援，不斷完善對新疆、西藏、青海等地區經濟對口支援的方式與途徑。與周邊國家的區域合作不斷深化，以大湄公河次區域（GMS）經濟合作、東盟—湄公河流域開發合作等為重點推進東南亞合作，以圖們江區域國際合作開發為重點積極開展東北亞合作，以西北邊疆省區與周邊地區經濟發展領域交流合作為重點不斷深化中亞合作。區域合作的深入發展，有力地推動了生產要素跨區域合理流動，優化了資源配置，使各地區比較優勢得到充分發揮。
四是積極推動形成主體功能區，國土開發格局進一步優化。根據資源環境承載能力和發展潛力，按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的不同要求，明確不同區域的功能定位和發展方向，推動形成科學合理的國土開發格局。積極組織編制全國主體功能區規劃，部署開展省級主體功能區規劃編制。圍繞推進形成主體功能區，開展財政、投資、產業、土地、人口管理、水資源管理、環境保護等相關配套政策研究。主體功能區規劃的編制和相關研究工作，使主體功能區理念深入人心，為優化國土開發格局、推動可持續發展奠定了良好的基礎。
同時，也應當看到，中國區域發展還存在一些突出問題。一是區域發展差距仍然較大。雖然近年來中西部地區的發展速度超過了東部地區，區域發展相對差距有所縮小，但由于受已有發展基礎影響，區域發展絕對差距繼續拉大，特別是中西部地區人均受教育年限、醫療衛生、社會保障水平等基本公共服務與東部地區仍有相當差距（如江蘇華西村與國家級貧困縣廣西田東縣的情況對比圖）。二是區域間低水平競爭和重復建設仍然存在。一些地區超出資源環境承載能力過度開發，一些地區爭相上同類項目，發展同類型產業，造成地區產業結構趨同化。有些地區搞行政壟斷、地區封鎖、市場分割或者競相優惠，導致資源浪費和重復建設。三是促進區域協調發展的體制機制還不完善。資源開發與利用、生態環境保護與補償、生產要素流動與交易等方面的利益關系調整還缺乏科學的制度規范，市場機制作用還未能充分發揮，財稅體制和區域統一協調管理機制不健全，區域政策和規劃實施缺乏必要的法律保障。
二、“十二五”時期中國區域發展面臨的新形勢
“十二五”是中國經濟社會發展重要的戰略機遇期，經濟全球化和區域一體化深入發展的趨勢不會發生根本改變，中國經濟社會發展的基本面和長期向好的態勢也不會變化，但國際金融危機的影響不容忽視，國內發展面臨的資源環境約束也會進一步加大，中國區域發展既面臨重大機遇，也存在著嚴峻挑戰。
從機遇看，一是國際國內產業轉移步伐不斷加快，有利于推動區域產業結構優化升級。百年一遇的國際金融危機使世界經濟格局發生深刻變化，隨著全球經濟逐步復蘇，國際范圍內的產業結構調整加速推進，國際產業轉移方興未艾。適應經濟全球化和區域一體化發展需要，中國東部地區在承接發達國家和地區高端產業轉移的同時，將加快產業結構優化升級，加大向中西部地區產業轉移的力度，進而推動中西部地區產業結構調整。二是國家區域性宏觀調控政策逐步加強，有利于各地區發揮比較優勢?！笆濉敝袊y籌區域發展的力度將進一步加大，國家將繼續實施“十一五”已出臺的一系列區域性規劃和政策文件，并將根據不同區域特點繼續制定實施針對性更強的政策措施，這些區域政策能夠把國家戰略意圖與各區域發展的實際緊密結合起來，走出一條既符合國家戰略需要又各具特色的區域協調發展道路。三是支撐區域發展的基礎更加堅實，有利于進一步提升區域協調發展的水平。各方面對區域協調發展重要性和內涵的認識逐步深化，區域發展的實踐經驗更加豐富，區域發展總體戰略不斷完善創造了有利的政策環境，條件較好地區發展積累了良好的物質條件，為進一步推動區域協調發展奠定了堅實的基礎。
從挑戰看，一是資源環境承載能力的制約增大。在經濟全球化和區域經濟一體化深入發展的背景下，目前以全球變暖為標志的全球氣候變化是國際社會普遍關注的重大問題?！笆濉敝袊洕Y構的戰略性調整加速推進，經濟發展模式將向高能效、低能耗、少排放轉型，隨著控制和削減溫室氣體排放并對減排指標進行分解，對于產業層級較低的中西部地區發展帶來較大制約，也對東部地區發展產生一定影響。二是中國區域發展的環境日趨復雜。隨著社會主義市場經濟體制逐步完善，市場配置資源的基礎性作用進一步增強，欠發達地區在市場競爭中不僅不能分享經濟全球化和市場一體化帶來的利益，而且自身的資源要素還會大量流出，可能導致地區差距進一步拉大。國內資源環境瓶頸制約加劇，生產要素成本持續上升，相對東部地區而言，中西部地區轉變發展方式壓力更大。三是制約區域發展的制度性障礙仍然存在。區域管理體制改革不到位，區域經濟一體化發展受制于現行行政區劃，行政區經濟仍將占主導地位。政績考核制度和財稅體制不完善，使一些地方直接或間接地規避宏觀調控，“區別對待、有保有壓”的調控措施很難有效貫徹落實。這些，都增加了促進區域協調發展的復雜性和艱巨性。
三、“十二五”區域發展的總體思路
“十二五”時期，中國政府將深入貫徹落實科學發展觀，充分發揮政府調控和市場機制的作用，正確處理中央與地方、發達地區與欠發達地區、開發與保護的關系，以縮小地區間人均生產總值和基本公共服務差距為主要目標，以建立健全區域政策體系和區域管理體制為基本保障，繼續落實區域發展總體戰略，推進形成主體功能區，統籌區域規劃編制與實施，拓展發展空間，深化區域合作，引導生產要素跨區域合理流動，促進經濟布局、人口分布和資源環境相協調，努力形成地區差距縮小、公共服務均等、比較優勢發揮、區際良性互動、人與自然和諧相處的區域協調發展新格局。
“十二五”促進區域協調發展的主要目標：一是地區差距保持在合理范圍內。實現人口分布與經濟布局協調一致，人均地區生產總值差距擴大的勢頭初步得到遏制。二是基本公共服務大體趨于均等。不同地區人民都能享受大體相當的義務教育、公共衛生和基本醫療、社會保障和公共文化等方面的服務，地區間基本公共服務差距逐步縮小。三是區域比較優勢得到充分發揮。各地區產業結構特色明顯，區域分工趨于合理，優勢互補、錯位發展的格局初步形成。四是區域一體化發展取得重要進展。區域內重大基礎設施互連互通水平進一步提高，統一市場體系初步形成，東中西開放合作、良性互動機制基本建立，促進區域一體化發展的制度逐步完善。五是區域可持續發展能力全面增強。區域生態環境質量明顯改善，生態文明建設取得顯著成效，人與自然和諧相處的良好局面初步形成。
圍繞上述要求，“十二五”促進區域協調發展要著力解決好以下問題：
第一，著力縮小地區發展差距。促進區域協調發展，最根本的還要靠發展?？s小地區發展差距并不意味著要放慢條件較好地區的發展速度。鼓勵條件較好地區率先發展，有利于提升整體經濟實力，增強帶動和幫助特殊困難地區發展的能力，這是實現區域協調發展的重要基礎。促進特殊困難地區加快發展，加大政策扶持力度，增強自我發展能力，這是推動區域協調發展的重大舉措。因此，進一步發揮條件較好地區的輻射帶動作用，不斷提高特殊困難地區的發展水平，是縮小區域發展差距的關鍵所在?！笆濉币^續按照“抓兩頭、促中間”的思路，推動重點地區發展。一方面，適應國際競爭的新要求，把鼓勵和支持條件較好地區加快發展作為區域發展的重點方向，不斷深化體制機制改革，加快開發開放步伐，更好地發揮輻射帶動作用；另一方面，把支持特殊困難地區發展作為區域發展的基本著力點，不斷加強薄弱環節，破解發展瓶頸，改善發展環境，全面提升自身發展水平。
第二，著力推進地區間基本公共服務均等化。經過改革開放30多年的發展，中國經濟實力和綜合國力顯著增強，基本具備了更好地扭轉地區差距擴大趨勢的物質條件，但在市場機制作用下，資源要素還會繼續向發展條件較好的地區集聚，受發展基礎影響，從根本上扭轉地區經濟發展差距擴大趨勢的任務依然十分艱巨?！笆濉币芽s小地區間基本公共服務差距作為促進區域協調發展的主攻方向，充分發揮政府的宏觀調控，強化政策扶持，加大對特殊困難地區財政轉移支付力度，提高公共產品供給能力，努力使不同地區人民都能享受大體相當的基本公共服務。
第三，著力推動區域一體化發展。目前，各地區加快發展的愿望更加強烈，地區經濟呈現出你追我趕的局面。但總體來看，大部分地區發展仍是立足于行政區劃板塊，地區封鎖和市場分割等現象繼續存在，制約了區域一體化發展?！笆濉币谕七M市場一體化、健全區域協調互動機制、立足經濟區統籌區域發展方面下更大的功夫。要更加注重統一市場基礎性制度建設，清理不利于市場一體化發展的行政規章和管理制度，不斷健全市場機制，加快建立全國統一市場體系，引導生產要素跨區域合理流動。要加強東中西部地區協作互動，形成以優勢互補為基礎、市場機制為紐帶、項目和服務為載體的互利共贏的良性互動機制。要通過編制實施區域性規劃和政策，進一步規范政府行為，發揮地區比較優勢，促進區域合理分工，促進資源要素在更大范圍優化配置。
第四，著力促進人口與經濟在空間上均衡布局。區域發展不協調，不是簡單的各地區之間經濟總量之間的差距，而是人口、經濟、資源環境之間的空間失衡。經濟與人口空間分布不均衡，是導致區域發展不協調的重要因素?！笆濉币淹七M人口與經濟在空間上均衡分布作為促進區域協調發展的一項主要任務。一方面，要加快推進城鎮化進程，培育形成若干輻射作用大、集聚能力強的城市群，積極引導人口合理轉移，提升條件較好地區吸納人口的能力，鼓勵資源環境承載能力低、經濟發展條件較差區域的人口向外有序轉移；另一方面，要調整經濟空間布局，選擇一些資源環境承載能力強、發展潛力大、人口密集的地區實施重點開發，培育形成一批帶動力強的經濟增長極，促進經濟布局、人口分布與資源環境在空間上大體均衡。
第五，著力推進形成主體功能區。推進形成主體功能區，能夠縮小空間尺度，進一步突出各地區的特色與需求，增強區域政策的針對性，有利于處理好一些特殊性質功能區開發與保護的關系，是對區域發展總體戰略的完善、細化與落實，是優化國土開發格局、推動區域協調發展的有效途徑?！笆濉币诔雠_全國主體功能區規劃的基礎上，制定完善財政、投資、產業、土地、人口管理等方面的配套政策，進一步規范空間開發秩序，逐步形成主體功能定位清晰的空間開發結構。要建立健全規劃實施的組織體系和保障機制，推進主體功能區規劃順利實施。
第六，著力建立促進區域協調發展的制度架構。加強區域協調發展的制度建設，把國家區域發展的總體目標、發展思路、基本原則和重大政策等明確下來，把實踐證明行之有效的好的經驗和做法用法律法規形式固定下來，是建立促進區域協調發展長效機制的必然要求?！笆濉币呀⒔∪珔^域政策、法律和組織體系作為促進區域協調發展的一項重要任務，加快推進形成完整的制度體系。要圍繞充分發揮各地區比較優勢，著眼于探索更加有效的區域治理方式，加強區域政策和規劃的研究制定，提高針對性和可操作性，形成規范有序、分類管理的區域政策體系。要加快區域發展立法進程，結合實施區域發展總體戰略和主體功能區規劃，加快制定促進區域協調發展的法律法規，逐步解決規劃和政策實施缺乏法律保障的問題，形成促進區域協調發展的法律法規框架。
